https://www.amerikahaus-archiv.de/files/original/9a758009039bbc7d24871f88b2e459aa.pdf 480da47856933025dff626eded8ab9a3 PDF Text Text amcrika dienet U.S. Information Service Embassy of the United States of America nAdt 46 :.enca Urifö"' 20. November 1991 53< VEREINTE NATIONEN PICKERING SIEHT NEUE ART VON WELTKONFLIKTEN VORAUS Rede über die Rolle der Vereinten Nationen WAHLEN 1992 INITIATIVEN: GUTE DEMOKRATIE ODER SCHLECHTE GESETZGEBUNG? von Kenneth Jost DROGEN MARTINEZ DRÄNGT EUROPA ZU KAMPAGNE GEGEN DROGENMISSBRAUCH Verabschiedung europaweiter Kontrollen gefordert Um Übersendung von Belegexemplaren wird gebeten Postfach 20 03 00 D 5300 Bonn 2 Tel.:0228-3392372 Telex: 8-85432 �VEREINTE NATIONEN 20. November 1991 PICKERING SIEHT NEUE ART VON WELTKONFLIKTEN VORAUS Rede über die Rolle der Vereinten Nationen WASHINGTON - (AD) - Botschafter Thomas Pickering zufolge sehen sich die Vereinten Nationen nach dem Zusammenbruch des sowjetischen Imperiums mit neuen politischen und diplomatischen Herausforderungen konfrontiert. "Nirgendwo sind die Veränderungen augenfälliger und von unmittelbarerer Konsequenz für die amerikanischen Interessen" als im Bereich der internationalen Sicherheit, so Pickering. In einer Rede vor dem Auswärtigen Ausschuß des Senats erklärte Pickering am 13. November 1991, die Vereinten Nationen - und die internationale Staatengemeinschaft - müßten lernen, lokal begrenzte aber dennoch todbringende Konflikte wie den derzeit in Jugoslawien wütenden in den Griff zu bekommen. "Wie der Nahe Osten und Jugoslawien täglich demonstrieren, wird die regionale Stabilität nach dem kalten Krieg ... vornehmlich durch im großen und ganzen engstirnige Anliegen ethnischer, religiöser, politischer, wirtschaftlicher und sozialer Art geprägt", fügte Pickering hinzu. "Dies mag eine gewisse Sehnsucht nach der Eindeutigkeit der irakischen Bedrohung wachrufen, die möglicherweise nicht das beste Beispiel für die vor uns liegenden ungeordneten Herausforderungen ist", so Pickering. Pickering zufolge müßten die Vereinten Nationen die Funktionen stärken, die regionale Konflikte schlichten und verhindern helfen, selbst wenn dies die Androhung des Einsatzes internationaler Streitkräfte bedeute. Nachfolgend veröffentlichen wir die Rede von Botschafter Pickering im Wortlaut. Das Ende des kalten Kriegs hat Auswirkungen auf alle Aktivitäten. Nirgendwo sind die Veränderungen augenfälliger und von unmittelbarerer Konsequenz für die amerikanischen Interessen als im Hinblick auf die Rolle der Vereinten Nationen im Bereich der internationalen Sicherheit. Aus diesem Grund werde ich einen Großteil meiner Ausführungen der künftigen Rolle der Vereinten Nationen bei Frieden und Sicherheit widmen. Ich werde jedoch versuchen, diese Gedanken in einen breiteren Kontext zu stellen, der die bedeutende Rolle des Völkerrechts und die sich abzeichnenden staatlichen Verhaltensnormen berücksichtigt. Beim Entwurf eines neuen Ansatzes zur sicherheitspolitischen Rolle der Vereinten Nationen arbeiten wir in einem extrem vagen Umfeld. Die vordringlichen Sicherheitsbelange der kommenden Jahre sind weiterhin unbekannt. Darüber hinaus können wir nicht davon ausgehen, daß die Vereinten Nationen und insbesondere der Sicherheitsrat den gleichen Rahmen wie in der Vergangenenheit bieten werden. Die Vereinten Nationen sind eine Organisation von Mitgliedstaaten. Ändern sie sich, so verändern sich auch die Vereinten Nationen. Offenkundigster Beweis dafür sind die Auswirkungen der gegenwärtigen Auflösung der Union AMERIKA DIENST 46 der Sozialistischen Sowjetrepubliken. Die geringsten Veränderungen in Struktur und Zusammensetzung des Sicherheitsrats werden zweifelsohne den Kurs beeinflussen, den er den Vereinten Nationen vorgibt. Mit dieser Warnung möchte ich einige Gedanken über die Zukunft der Vereinten Nationen bei der Bewahrung des internationalen Friedens und der Sicherheit darlegen. Aus internationaler Sicht wurde durch das Ende des kalten Kriegs das internationale politische System seines bisherigen zentralen und dominierenden Prinzips beraubt - dem Ost-West-Konflikt. In einer Rede vom vergangenen April legte Präsident Bush seine Vision einer neuen Ordnung in folgenden Worten dar: "Die neue Weltordnung bedeutet nicht, auf unsere nationale Souveränität zu verzichten oder unsere Interessen preiszugeben. Sie bezeichnet vielmehr eine Verantwortung, die durch unsere Erfolge auferlegt ist. Sie bezieht sich auf neue Wege der Zusammenarbeit mit anderen Nationen, um Aggression abzuschrecken und Stabilität zu erlangen, um Wohlstand und vor allem Frieden zu schaffen. Sie erwächst aus der Hoffnung auf eine Welt, die auf einem von kleinen und Seite 1 �großen Nationen geteilten Engagement für eine Reihe von Prinzipien gründet, die unsere Beziehungen untermauern - friedliche Beilegung von Konflikten, Solidarität gegen Aggression, reduzierte und kontrollierte Waffenarsenale und gerechte Behandlung aller Völker." Was sind die sicherheitspolitischen Auswirkungen des Übergangs von der Ära des kalten Kriegs zu der von Präsident Bush beschriebenen neuen Ordnung? Betrachtet man die amerikanischen Sicherheitsinteressen nach dem kalten Krieg aus dem Blickwinkel der Vereinten Nationen, so besteht ein Weg, um diesen Blickwinkel zu beschreiben darin, zwei durch eine relativ durchlässige Grenze getrennte nebeneinanderliegende Kreise auszumachen. In den ersten Kreis stellt man die wichtigsten Sicherheitsinteressen der Vereinigten Staaten: Schutz vor direktem Angriff, Schutz der amerikanischen Staatsbürger im Ausland, Hilfe und Unterstützung für die Verbündeten, Aufrechterhaltung unbehinderter internationaler Kommunikationswege und des Handels, Gewährleistung des Zugangs zu unerläßlichen Ressourcen, Abgrenzung grundlegender Interessen von den Auswirkungen ausländischer Kriege - wie etwa die Tankereskorten gegen Ende des iranischirakischen Kriegs und so weiter. In den zweiten Kreis stellt man die umfassenden Ziele, Werte und Grundsätze, die die Substanz der von Präsident Bushs Vision heraufbeschworenen bürgerlichen internationalen Gesellschaft ausmachen, wenn er von einer neuen Ordnung oder einer "Pax Universalis" spricht. Sie umfaßt Rechtsstaatlichkeit, Abkehr von Aggression und die friedliche Beilegung von Konflikten, Wahrung der Souveränität, Verteidigung der Menschenrechte, Rüstungskontrolle, Eindämmung der Verbreitung von Nuklearwaffen und generell einen disziplinierten, kooperativen Ansatz zur gemeinsamen Sicherheit. Heute möchte ich die Rolle der Vereinten Nationen bei der Stärkung und Durchsetzung dieser Prinzipien erkunden. Ich möchte zunächst einige Gedanken darüber darlegen, wie die Rolle des UN-Sicherheitsrats erweitert werden könnte. Diese Gedanken passen in die traditionelle Sicht der Zwangsmaßnahmen der Vereinten Nationen - das heißt, Intervention in Konflikte zwischen Staaten. Als nächstes möchte ich etwas weitergehende Betrachtungen darüber anstellen, wie die Vereinten Nationen eine konstruktive Rolle bei der Schaffung der im zweiten Kreis beschriebenen bürgerlichen internationalen Gesellschaft spielen können. Eine wesentliche Herausforderung besteht darin, die Seite 2 Kluft zwischen den Rechten von Staaten (Souveränität) und den Rechten von Völkern zu schließen - eine in diesen Tagen abnehmender internationaler jedoch andauernder Konflikte zwischen Völkern innerhalb nationaler Grenzen zunehmend relevante Frage. Einleitend möchte ich feststellen, daß die zentrale Rolle des UN-Sicherheitsrats bei der Erarbeitung und Legitimierung der Reaktion auf die irakische Aggression Erwartungen und damit politischen Druck nach einer vergleichbaren Rolle des Rats bei anderen Krisen geweckt hat. Erwartungen, daß die Vereinten Nationen unverzüglich auf Haiti, in Jugoslawien und Liberia eingreifen sollten, belegen dieses Argument. Abgesehen von den Erwartungen ist das triftigere Argument, daß die Charta niemals den Sicherheitsrat als einziges oder ausschließliches Gericht erster Instanz angesehen hat. Artikel 52 und Kapitel VIII der Charta verfügen in der Tat ausdrücklich regionale Bestrebungen zur Beilegung oder Behebung von Bedrohungen des Friedens und der Sicherheit bevor die Vereinten Nationen um Beistand angerufen werden. Und das ist gut so. Aus gemeinsamen regionalen, politischen und kulturellen Interessen erwachsenes konstruktives Engagement einer regionalen Gruppe schafft möglicherweise einen breiteren Handlungsspielraum. Dennoch wird die Zukunft ebenso wie die Vergangenheit zweifelsohne Krisen mit sich bringen, die trotz der besten Absichten der regionalen Akteure weder regional begrenzt noch vollständig gelöst werden können. Zu diesem Zeitpunkt kann man sich als notwendigen und legitimen nächsten Schritt an den Sicherheitsrat wenden. Der Rat kann darüber hinaus gegebenenfalls auf regionalen Bestrebungen aufbauen, indem er beispielsweise ein regionales Handelsembargo institutionell verankert. Mit Ausnahme des Koreakriegs und der irakisch-kuwaitischen Krise ist das Thema der von den Vereinten Nationen genehmigten Zwangsmaßnahmen ein ungeschriebenes Buch. Die Arbeit an der Verfassung des Textes wird durch die Tatsache erschwert, daß die Bedrohungen, die wir bewältigen müssen, schlecht in jede vorstellbare auf die Vereinten Nationen gegründete Struktur passen. Und genausowenig werden die Vereinten Nationen - unabhängig von ihrer Verstärkung - leicht mit den möglicherweise umfassenderen Sicherheitsaufgaben der Zukunft fertigwerden. Wir sollten daher von den Vereinten Nationen erwarten, daß sie bestenfalls einen Teil der Lösung bieten können. Wie groß dieser Teil ist, wird von ihrer Fähigkeit abhängen, zwei Schlüsselelemente für jeden neuen sicherheitspolitischen Ansatz zu entwickeln: Legitimität und Flexibilität. Zunächst müssen wir uns vor Augen fütlren, was unter "Legitimität" bei Intervention durch Gewalt zu verstehen ist. Für uns und unsere Verbündeten kam die Verfügung von Resolution 678, "alle erforderlichen AMERIKA DIENST 46 �Mittel" zur Gewährleistung des unverzüglichen und bedingungslosen Abzugs des Irak aus Kuwait einzusetzen, einer idealen Formulierung nahe. Sie erteilte den Vereinten Nationen die Befugnis zum Einsatz von Gewalt ohne unnötige Einschränkungen von Art und Umfang, die bei der erfolgreichen Durchführung von Operationen wichtige militärische und politische Erwägungen sind. Es war offenkundig impliziert, daß die Koalition die Verwirklichung des Ziels eines Abzugs aus Kuwait anstreben würde; die uneingeschränkte Einhaltung des Kriegsvölkerrechts und der Einsatz konventioneller Waffen waren Teil des Mandats. Es überraschte nicht, daß diese unbegrenzten Attribute zahlreiche andere UN-Mitglieder beunruhigten. Selbst der Generalsekretär hat festgestellt, obwohl der Krieg gegen den Irak "durch den Sicherheitsrat legitimiert wurde", sei er "nicht ein Sieg der Vereinten Nationen gewesen", da dieser sich nur aus "Feindseligkeiten unter der Kontrolle und Weisung der Vereinten Nationen" hätte ergeben können. Man muß Perez de Cuellars Ansicht nicht teilen, um seiner Argumentation folgen zu können: die ehernste legale Rechtfertigung könnte uns nicht das Legitimität genannte vergänglichere politische Gut erkaufen. Obwohl die Aktionen der Verbündeten im Irak sich praktisch uneingeschränkter internationaler Unterstützung erfreuten, besteht die Gefahr, daß eine solche Genehmigung für einige Länder zum Einsatz von Gewalt im Namen des Rats Kritiker zu der Argumentation veranlaßt, das Vorgehen sei ein Projekt einiger weniger Regierungen, die für die internationale Staatengemeinschaft nicht repräsentativ seien. Für militärische Aktionen in der Größenordnung von Desert Storm scheint es keine klare Antwort auf dieses Problem zu geben, weil jedes nennenswerte Ausmaß von Weisungen und Kontrolle von Kampfhandlungen durch die Vereinten Nationen lähmende Beschränkungen auferlegen würde. Dennoch könnte sich der durch die Erfahrungen mit dem Irak geförderte Zusammenhalt im Rat auf andere Bereiche übertragen. Wenn sich dies als richtig erweist, kann Druck ausgeübt werden, die Rolle des Sicherheitsrats bei künftigen Maßnahmen für den Frieden zu verbessern. Dies sollte in Betracht gezogen werden. Eine Möglichkeit, die die Charta dafür bietet, ist durch Aushandeln von Vereinbarungen gemäß Artikel 43 zwischen dem Sicherheitrat und von ihm ausgewählten Ländern. Absatz 1 des Artikels 43 fordert die Mitgliedstaaten auf: "...beizutragen, daß sie nach Maßgabe eines oder mehrerer Sonderabkommen dem Sicherheitsrat auf sein Ersuchen Streitkräfte zur Verfügung stellen, Beistand leisten und Erleichterungen einschließlich des Durchmarschrechts gewähren, soweit dies zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlich ist". AMERIKA DIENST 46 Eine wichtige Frage zu Artikel 43 lautet, ob und welche Art von Vereinbarungen im Hinblick auf das Kommando er vorsieht. Meiner Ansicht nach schlie ßen die Vereinbarungen nach Artikel 43 einen großen militärischen Spielraum seiner Unterzeichner nicht aus, wenn solche Vereinbarungen in Anspruch genommen werden. In diesem Sinne könnte die Vereinbarung weniger ein Mittel zur direkten Kontrolle des Rats sein als Ausdruck seiner allgemeinen Fähigkeit, Entscheidungen und damit ein Instrument der Abschreckung durchzusetzen. Eine Delegierung von Operationen wird in der UNCharta ausdrücklich antizipiert, vor allem in den Artikeln 48 und 53. Artikel 48 ermächtigt den Sicherheitsrat zu bestimmen, welche Mitglieder "zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit" Maßnahmen ergreifen sollen. Artikel 53 gestattet dem Rat, sich zur Durchführung von Zwangsmaßnahmen unter seiner Autorität "regionaler" Abmachungen oder Einrichtungen zu bedienen. Ungeachtet der Legalität der delegierten Operationen sollten wir uns jetzt die Möglichkeit vor Augen führen, daß sich der Rat nicht so völlig der Führung und Kontrolle enthalten wird wie in Resolution 678. Wie Sie wissen, bietet Kapitel VII, insbesondere die Artikel 42, 46 und 47, das Instrument zur direkten Beteiligung des Rats an Planung, Einsatz und Führung. Jede Bewegung in diese Richtung wird Sorgen unter den Bereitstellern von Truppen aufwerfen. Kapitel VII mit seiner besonderen Betonung der Rolle des Generalstabsausschusses ist besonders problematisch: kein Land, dessen Truppen sich an Feindseligkeiten beteiligen, wird deren Bewegungen von einer Gruppe bestimmen lassen, dessen Mitglied es nicht ist oder dessen Mitglieder nicht unbedingt ebenfalls Truppen bereitgestellt haben. Große oder überlegene Beitragsleistende wollen unter Umständen eine ähnliche Rolle bei Führung und Kontrolle. Es mag tatsächlich Möglichkeiten zur teilweisen Anwendung der Artikel 42 und 47 geben, wenn man ihm gleichzeitig die Schärfe nimmt. Es erscheint angebracht, dies insbesondere im Kontext kleiner Konflikte oder solcher geringerer Intensität zu erforschen. In dieser Hinsicht möchten wir unter Umständen auch Arrangements prüfen, denen zufolge Friedenstruppen regelmäßig oder persönlich dem Rat selbst oder einer seiner Untergruppen Bericht erstatten. Eine solche konsultative Verbindung könnte ein hilfreiches Instrument für die Erhaltung des Konsenses sein, ohne die Führungsbeziehungen zu verändern. Eine der Fragen, die unsere Sicherheitsgemeinschaft erwägen muß, ist die Frage der Integration von Führung und Einsatz der Truppen, mit deren Hilfe unter Umständen eine Entscheidung des Sicherheitsrats verwirklicht wird. Dies erfordert einen Kompromiß zwischen der Notwendigkeit, eine Überidentifizierung Seite 3 �mit einigen Ländern zu vermeiden und dem Bedarf an einer Einheit von Führung, schneller Stationierung, koordinierten Bewegungen und so weiter. Bevor wir das Ausmaß der gemeinsamen Aktionen wie bei Desert Storm überschreiten, müssen wir gute Antworten auf viele ungeprüfte militärische und politische Fragen über die Kriegführung der Koalition stellen. Bisher habe ich vor allem das Vorgehen der Vereinten Nationen in Fällen des bereits offenen Konflikts erörtert, aber ein anderer sehr wichtiger Bereich gesteigerter UN-Aktivitäten ist die Vermeidung von Konflikten. Im Kommunique des Londoner Gipfels vom Sommer dieses Jahres haben sich die Staats- und Regierungschefs der G-7 verpflichtet, die Grundlage für eine präventive Diplomatie der Vereinten Nationen zu unterstützen. Dieses Thema hat der Präsident in seiner Rede vor der Generalversammlung im September aufgegriffen. Um diese Ziel zu verwirklichen, muß die Institution eine schnellere Gangart einschlagen. Folgende Schritte wurden vorgeschlagen: Informeller Informationsaustausch zwischen uns und anderen Mitgliedstaaten, um den Generalsekretär vollständig über bestehende oder potentielle Situationen auf dem laufenden zu halten, die zu internationalen Spannungen führen könnten (dies findet gegenwärtig im Rahmen der Resolution 687 mit dem Inspektionsprogramm für Massenvernichtungswaffen im Irak statt). Der Generalsekretär benötigt einen kleinen, ausgewählten Mitarbeiterstab, der mit ihm und den Mitgliedstaaten an diesem Thema zusammenarbeitet. Kontrahenten oder potentielle Kontrahenten müssen den Generalsekretär und durch ihn den Sicherheitsrat über alle relevanten Tatsachen informieren. Unterstützung des verbesserten Einsatzes von besonderen Repräsentanten bei Vermittlungsdiensten und stillen diplomatischen Missionen, um Fragen zu lösen, die zu Konflikten führen können. Einsatz einzelner Ländern oder kleiner Ländergruppen, die an der Lösung eines bestimmten Problems interessiert sind und auf diplomatischem Wege zur Lösung solcher Konflikte beitragen sollen. Schließlich sollen der Generalsekretär und der Rat aufgefordert werden, den Einsatz von UNTruppen als Mittel der Konfliktvermeidung zu erwägen, bevor es zu Feindseligkeiten kommt, etwa durch die Stationierung an den Grenzen eines bedrohten Landes. Dies könnte sowohl Elemente traditioneller Friedenserhaltung als auch der Durchsetzung des Friedens enthalten. Seite 4 Es wird ferner besonderer Erwägung und Arrangements bedürfen, um es erfolgreich durchzuführen. Zum Thema Wahrung des Friedes befinden wir uns in einer Wachstumsphase. Die Vereinten Nationen haben in den vergangenen drei Jahren mehr Missionen durchgeführt als in den vergangenen 43. Umfang und Bandbreite der Funktionen haben ebenfalls zugenommen. Es ist an der Zeit, die Organisationsstruktur der UN-Friedensplanung und -Verwaltung zu stärken, um mit der größeren Arbeitsbelastung Schritt zu halten. Darüber hinaus ist es an der Zeit, die Finanzierung der Friedenswahrung auf eine stabilere langfristigere Basis zu stellen, die ihrer Bedeutung für die internationale und unsere eigene - Sicherheit Rechnung trägt. In den Vereinigten Staaten könnte es sich als nützlich erweisen, im Rahmen des Haushalts des Verteidigungsministeriums die Einrichtung eines Titels für den Frieden zu erwägen, weil Ausgaben für den Frieden eindeutig dem Ziel der Sicherheit dienen. Ich möchte mich nunmehr Frieden und Sicherheit in einem breiteren Kontext zuwenden. Die meisten Konflikte heute sind Konflikte innerhalb einzelner Länder, nicht unter ihnen. In der Zeit nach Desert Storm lohnt es, sich daran zu erinnern, daß Bedrohungen für die regionale Stabilität nicht primär durch Fehlkalkulationen großer Staaten mit expansionistischen Bestrebungen entstehen. Wie der Nahe Osten und Jugoslawien täglich demonstrieren, wird die regionale Stabilität nach dem kalten Krieg - ebenso wie vor ihm vornehmlich durch im großen und ganzen engstirnige Anliegen ethnischer, religiöser, politischer, wirtschaftlicher und sozialer Art geprägt. Dies mag eine gewisse Sehnsucht nach der Eindeutigkeit der irakischen Bedrohung wachrufen, die möglicherweise nicht das beste Beispiel für die vor uns liegenden ungeordneten Herausforderungen ist. Ein tägliches Dilemma für den Sicherheitsrat in diesem Zusammenhang ist, daß Rechtsstaatlichkeit und Ordnung sich nach dem kalten Krieg gut ergänzen, aber nicht gleich sind. Das Völkerrecht hat wenig Positives über die Verpflichtungen anderer Staaten im Falle von Staatsstreichen, Anarchie oder Blutvergießen innerhalb der Grenzen des Nachbarn zu sagen. Tatsächlich würde die Rechtsstaatlichkeit einen Staat zulassen obwohl die Vorstellung unangenehm ist -, der von außerordentlich zerstörerischen, aber völig legalen, inneren Konflikten erschüttert ist. (Die Erklärung von Santiago der OAS über die Unannehmbarkeit eines Regierungswechsels durch einen Staatsstreich stellt einen wichtigen Schritt nach vorn dar, der jetzt in Haiti auf die Probe gestellt wird). Diesem Dilemma wird nicht durch die Tatsache abgeholfen, daß das Gewohnheitsrecht einzelner Länder und die unter ihnen vereinbarten Konventionen und AMERIKA DIENST 46 �Verträge widersprüchliche Forderungen zulassen. Nirgendwo ist dies augenfälliger als wenn die internationale Staatengemeinschaft gezwungen ist, zwischen den Rechten von Staaten und den Rechten von Völkern zu entscheiden. Wie Sie wissen, gestattet Resolution 678 des UNSicherheitsrats Maßnahmen zur Durchführung von Artikel 2, dem Verbot der UN-Charta des Einsatzes von Gewalt gegen einen anderen Staat. Wie Sie ebenfalls wissen, kam Resolution 688 zu dem Schluß, daß die Verfolgung irakischer Kurden eine Gefahr für den Weltfrieden und die internationale Sicherheit darstell, eine Erkenntnis, daß nach Ansicht der Mehrheit ein anderes Prinzip desselben Artikels (Absatz 7) aufhebt, der die Einmischung in innere Angelegenheiten von Mitgliedstaaten verbietet. Die Tatsache, daß Resolution 688 trotz der humanitären Frage wie auch der Möglichkeit einer Ausbreitung auf andere Länder nur durch zähe Verhandlungen erreicht wurde sowie der spätere Widerstand gegen sehr einschneidende Resolutionen zu Jugoslawien und Haiti bedeuten meiner Ansicht nach zweierlei. Erstens muß noch manches getan werden, bevor der Sicherheitsrat in der Lage ist, regelmäßig als weltweiter Krisenmanager zu fungieren, da noch kein eindeutiger und berechenbarer Konsens darüber besteht, wie und in welchem Ausmaß er mit Bedrohungen der internationalen Sicherheit umgehen soll, die sich aus innenpolitischen Vorgängen in einzelnen Staaten ergeben. Zweitens müssen wir der UNO-Charta zufolge offen für alternative regionale und auch unilaterale Instrumente sein, um die vom Präsidenten erörterten Programme für "Ordnung" sowie "Recht und Gerechtigkeit" zu verwirklichen. In gewissem Sinne führt uns diese Art von Einstellung gegenüber der Sicherheit zurück zu den ersten Prinzipien. Ein Teil der vor uns liegenden "Arbeit" ist mit der identisch, die unsere Mitgliedschaft in den Vereinten Nationen und anderen internationalen Institutionen seit jeher erfordert hat. Es ist die mühselige Aufgabe, eine internationale Gesellschaft gemeinsamer Werte aufzubauen, um die geregelte Welt zu informieren und beleben, in der wir alle leben möchten und deren Schaffung wir deshalb anstreben sollten. Während der Zusammenbruch des Kommunismus den wichtigsten weltweiten Konflikt zwischen unterschiedlichen Werten beseitigt hat, hatte er bei anderen nationalistischen, auf Stammesgegensätzen beruhenden oder religiösen, wirtschaftlichen und ethnischen Konflikten, die bereits länger existieren und den wirtschaftlichen Gegensatz zwischen Nord und Süd erneut zu verschärfen drohen, genau das Gegenteil zur Folge. Aus diesem Grund ist eine baldige Ausweitung des Völkerrechts oder der Praxis des Sicherheitsrats auf gesicherte äußere Garantien für Minderheitenrechte, demokratisch gewählte Regierungen oder von AMERIKA DIENST 46 Bürgerkriegen heimgesuchte hungernde Menschen unwahrscheinlich. Eine bedeutende Zahl der Ratsmitglieder betrachtet solche Prinzipien nicht als ordnungsfördernd sondern als Aushöhlung von Ordnung - oder zumindest als subversiv für eine Ordnung, die auf festgefügten Doktrinen staatlicher Souveränität und Nichteinmischung beruht. Das heißt jedoch nicht, daß wir jeglichem Fortschritt von vornherein entsagen. Im Gegenteil, für ein rasch entstehendes weltweites Sicherheitssystem liegt meines Erachtens die Antwort auf dieses Problem in einer Kombination aus Pragmatismus und Phantasie. Wann immer möglich, würde ein solcher Ansatz die Arbeit innerhalb der etablierten Organe der Vereinten Nationen fordern, um die Lücke zwischen "Ordnung" und Recht zu überbrücken. Wenn jedoch dieser Weg verschlossen ist, bedeutet ein pragmatischer Ansatz, über die Vereinten Nationen hinauszugehen - und trotzdem im Rahmen der UNO-Charta zu bleiben -, um andere Foren oder Instrumente einzusetzen. Schließlich müssen wir parallel zu diesem pragmatischen Ansatz, der häufig von überraschenden Ereignissen diktiert werden wird, die Phantasie besitzen, neue Möglichkeiten für eine geradlinige Anwendung des Völkerrechts zu erschließen. Der Fall der Kurden und Resolution 688 sind ein gutes Beispiel für den ersten Ansatz. Der Resolution zufolge stellte die Lage eine Bedrohung für die internationale Sicherheit und den Weltfrieden dar. Sie forderte darüber hinaus die Mitgliedstaaten auf, die humanitären Bemühungen des Generalsekretärs zu unterstützen. Diese beiden Elemente sowie die Tatsache, daß der Irak bereits den Zwangsbestimmungen von Kapitel VII unterworfen war, reichten aus, um für die Koalition eine rechtliche Grundlage zur Bereitstellung von Hilfe und Unterstützung für die Kurden zu schaffen. Dieser Spielraum wurde von denjenigen ständigen und anderen Ratsmitgliedem nicht beanstandet, die für gewöhnlich dazu neigen, aus Gründen der Nichteinmischung einen direkteren Ansatz abzulehnen. Die zweite Reaktion auf die Einschränkungen, denen die formellen Organe der Vereinten Nationen unterliegen, besteht im Verständnis, wann es notwendig sein könnte, sie zu umgehen. Weder die Ausübung unserer Rechte nach Artikel 51 noch vorsichtiges Engagement zur Unterstützung unserer außenpolitischen Grundsätze verpflichten uns, stets nur mit ausdrücklicher Genehmigung der Vereinten Nationen zu handeln. Zwar mag dies vorzuziehen sein, aber man kann sich unschwer Bedingungen vorstellen, unter denen die rasche Entwicklung der Bedrohung zusammen mit der Unfähigkeit oder Nichtbereitschaft des Sicherheitsrats zur Entscheidungsfindung für eine regionale oder unter gewissen Umständen - einseitige Reaktion im Einklang mit der Charta sprechen. Ein dritter Ansatz besteht darin, jede Möglichkeit zu Seite 5 �nutzen, um die Lücke zwischen den schwerwiegenden Anforderungen einer gerechten und geordneten Welt und den begrenzten Mitteln des Völkerrechts in seiner heutigen Form auszufüllen. Ich bin nicht der Überzeugung, daß dies bedeutet, wie müßten uns nun in eine neue Runde von Verhandlungen über das Völkerrecht stürzen. Im Gegenteil, meines Erachtens besteht unsere wichtigste Aufgabe darin, die uns heute zur Verfügung stehende rechtliche Struktur besser und umfassender zu nutzen. Der Menschenrechtspfeiler dieser Struktur ist hier ein nützliches Beispiel, da es meines Erachtens drei Schlüsselbereiche gibt, in denen die Stärkung dieses Pfeilers jetzt oder in absehbarer Zeit möglich ist: Normen, Beobachtung und Durchsetzung. Ich möchte auf jeden dieser Bereiche kurz eingehen. Auf der normativen Ebene fand die weltweite Hinwendung zur Demokratie bei der diesjährigen Generaldebatte starken Wiederhall in den Reden zahlreicher Vertreter von Entwicklungsländern. In einigen Bereichen wird die Rhetorik durch Taten unterstützt. Dies verschafft den Vereinten Nationen eine bessere Ausgangslage für ein aggressiveres Streben nach internationalen Maßnahmen und Verfahrensweisen zum Schutz der traditionellen Menschenrechte des einzelnen (dazu gehören die Rechte religiöser, ethnischer, nationaler und kultureller Minderheiten) sowie der bisweilen so bezeichneten Grundfreiheiten, darunter die Rechte des einzelnen auf demokratische Teilhabe an der Regierung. Beide Gruppen von Rechten werden von zwei UNO-Instrumenten ausdrücklich bekräftigt. Dies sind die Allgemeine Deklaration der Menschenrechte und der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte. Angesichts der großen Zahl von Unterzeichnerstaaten des Pakts sowie der Bedeutung seiner demokratischen und pluralistischen Schutzbestimmungen für so viele Länder, die heute von inneren Veränderungen erschüttert werden, würde eine baldige Ratifizierung durch den Senat sein Ansehen weiter stärken. Humanitäre Normen würden ferner von aggressiverer Unterstützung profitieren. Ich beziehe hierin die Bestimmung gegen Folter ein, die Bestandteil einer weiteren vom Senat noch zu ratifizierenden Konvention ist sowie solch grundlegende moralische Pflichten wie die Nichteinmischung bei der Lieferung von Nahrungsmitteln und anderen Hilfsgütem für Völker in Not. Obwohl letzteres weder in der Erklärung noch im Pakt enthalten ist, liegt es eindeutig im Sinne dieser Dokumente. Der durchgreifende Wandel, der die Wahrung von Demokratie und Menschenrechten unter den Mitgliedstaaten der UNO erhöht hat, eröffnet neue Möglichkeiten für die Stärkung der Überwachung von Menschen- rechten und sogar für die Untersuchung von Optionen zu ihrer Durchsetzung. In der ersten Kategorie besteht ein ehrenwertes, wenn auch in weiter Ferne liegendes Modell für die Vereinten Nationen darin, sich den Mechanismus der Menschlichen Dimension zu eigen zu machen, eine bemerkenswerte neue Leistung der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa. Der KSZE-Mechanismus ist eine Abfolge von Schritten, mit denen KSZE-Mitgliedstaaten ein anderes Mitgliedsland für vermutete Verletzungen zur Rechenschaft ziehen können. Für die Menschenrechtskommission der Vereinten Nationen wären zwei wichtige Schritte in diese Richtung die Stärkung und Ausweitung des Systems der Berichterstatter für einzelne Länder sowie die Straffung des heutigen langwierigen und komplizierten Mechanismus zur Prüfung gesammelter Einzelbeschwerden. Wenn wir die Menschenrechte ernst nehmen, müssen wir es letztlich auch mit der Durchsetzung ernst meinen. Die Vereinigten Staaten haben traditionell eine Vielzahl bilateraler und multilateraler Mittel eingesetzt, um die starke Ablehnung von Menschenrechtsverletzungen zum Ausdruck zu bringen. Aktionen der UNO haben im allgemeinen keine große Rolle gespielt. Veränderungen könnten jedoch heute möglich sein. Ein relativ bescheidener Schritt nach vorn würde durch die Bestimmung über Dringlichkeitssitzungen der Menschenrechtskommission erzielt, um besonders wichtige und drängende Probleme zu erörtern. Weiter in der Zukunft, aber trotzdem der Untersuchung wert, liegt die Möglichkeit, Sanktionen gegen massive Menschenrechtsverletzer einzusetzen. Mit der Verabschiedung von Resolution 688 hat der Sicherheitsrat bereits zu verstehen gegeben, daß auf einer bestimmten Ebene Menschenrechtsverletzungen eine echte Bedrohung für Frieden und Sicherheit schaffen können, die Aufmerksamkeit seitens des Sicherheitsrats erforderlich macht. Von Zeit zu Zeit benutzen Autoren in Zusammenhang mit bemerkenswerten historischen Entwicklungen den Begriff "annus mirabilis" oder "wunderbares Jahr", um ihrer Verblüffung Ausdruck zu verleihen. Dies sind in der Tat erstaunliche Zeiten. Vom sicherheitspolitischen Standpunkt aus sind sie jedoch keineswegs wunderbar. Es besteht kein Mangel an Zielen, für die Menschen zu töten oder sterben bereit sind. Auch werden wir heute nicht all die klassischen Instrumente beiseite legen, mit denen wir unsere Interessen verfolgen oder verteidigen. Dasselbe gilt für andere. Ich möchte jedoch behaupten, daß die Fähigkeit der Vereinten Nationen, gemeinsamen Sicherheitsanliegen zu dienen, niemals größer, beziehungsweise konstruktivem Denken oder Einfluß gegenüber niemals aufgeschlossenen war. * Seite 6 * AMERIKA DIENST 46 �W A H L E N 1992 20. November 1992 INITIATIVEN: GUTE DEMOKRATIE ODER SCHLECHTE GESETZGEBUNG? von Kenneth Jost BONN - (AD) - Die Kritiker von Initiativen verweisen auf eine Verwirrung an den Urnen, zu große Macht der Geldgeber und Polarisierung. Die Befürworter erklären sie zur besten Kontrollmöglichkeit der Regierung. Der Autor stellt Vor- und Nachteile des Prozesses der Initiativen vor, mit dem Wähler über Gesetzesvorlagen direkt abstimmen können. Die Veröffentlichung dieses Artikels erfolgt mit Genehmigung von Editorlal Research Reports. Copyright (c) 1990, Congressional Quarterly, Inc. Kritiker des Initiativverfahrens in den Vereinigten Staaten weisen darauf hin, es funktioniere nicht im beabsichtigten Sinne. An den Urnen herrscht Verwirrung, Geldgeber mit Eigeninteressen manipulieren die Wähler, und mit der Kunst des Kompromisses wird kurzer Prozeß gemacht. Befürworter gestehen Probleme, erklären aber, im allgemeinen biete das System der Basisdemokratie den Bürgern eine ausgezeichnete Gelegenheit zur Kontrolle einer mächtigen Regierung. Beide Seiten sprechen über Reformen, aber die Reformen selbst bringen unter Umständen neue Schwierigkeiten mit sich. In 23 Staaten und dem District of Columbia dürfen Wähler direkt an der Wahlurne über Gesetzesvorlagen abstimmen. Zahlreiche Initiativen erreichten 1990 die Urnen der Bundesstaaten - eine Fortsetzung der Tendenz der achtziger Jahre. Dieses Jahrzehnt verzeichnete mit Ausnahme der dreißiger Jahre der Depression den höchsten Einsatz der Initiativen, seit sie von den progressiven Bewegungen und ihren beiden direkten demokratischen Verwandten - dem Referendem und der Abberufung - Anfang des zwanzigsten Jahrhunderts institutionalisiert wurden. Die Progressiven wollten den Wählern mit der Initiative ein direktes Mitspracherecht an den Gesetzen geben und Eigeninteressen sowie nicht den Bedürfnissen entsprechende Gesetzen ausschalten. Heute schütteln jedoch viele Wähler den Kopf, wenn sie versuchen, bei einer einzigen Abstimmung die Einzelheiten jedes Themas zu verarbeiten. Dahersind den Kritikern zufolge die Ergebnisse oftmals nicht von sorgfältigem Abwägen bestimmt sondern von den Botschaften der Medien, die bestenfalls stark vereinfacht und schlimmstenfalls ganz einfach irreführend sind: Vertreter AMERIKA DIENST 46 besonderer Interessen haben gelernt, wie man das System zähmt und es sich selbst zunutze macht. Der Prozeß der Initiativen hat im Laufe der Zeit eine Flut von politischen Beratern und Organisationen hervorgebracht, die Petitionen einreichen, eine veritable Industrie, die allein bei der Wahl im November 1988 26 Millionen Dollar eingenommen hat. Die Erfahrungen in Kalifornien mit der starken Zunahme von Abstimmungen über Einzelfragen, hohen Kosten für Kampagnen und raffinierten Medienstrategien waren ein schlagkräftiges Argument für Gesetzgeber, die in den 27 Staaten, die keine Initiativen zulassen, den Status quo erhalten wollen. Aber in den Staaten, die diese Form der Basisdemokratie gestatten, hat sich das progressive Vermächtnis als widerstandsfähig gegenüber Veränderungen erwiesen. Die öffentliche Befürwortung des Prozesses der Initiativen ist - in Kalifornien und im ganzen Land - nach wie vor stark und bietet eine politische Schranke für alle Angriffe auf den Prozeß. Die Kritik scheint dort, wo sie auftritt, davon abzuhängen, welchen Ochsen man bei den Hörnern nimmt. Kaliforniens Liberale jubelten Anfang der siebziger Jahre, als ihnen das Initiativverfahren gestattete, im Rahmen der Kampagne eine Finanzreform zu verabschieden, mit der die Küste des Bundesstaats geschützt und Kernkraftwerke fast verhindert werden konnten. Aber 1978 machte sich bei den Liberalen Ernüchterung breit, als der Steuergegner Howard Jarvis die Verabschiedung von Antrag 13 gewann - eine Senkung der Grundsteuer - was dann ähnliche Initiativen in einem halben Dutzend anderer Staaten inspirierte. Seite 1 �Mit der Zeit scheint sich die ideologische Bilanz jedoch auszugleichen, jedenfalls David Schmidt zufolge, dessen Buch Citizen Lawmakers: The Bailot Initiative Revolution den Prozeß der Initiativen stark unterstützt. Schmidts Berechnungen zufolge brachten Liberale, Umweltschützer oder linksgerichtete Gruppen von 1977 bis 1986 96 Initiativen in den Bundesstaaten ein und erlangten Zustimmung für 43 - 45 Prozent. Konservativ ausgerichtete Gruppen legten 91 Initiativen zur Abstimmung vor, wovon 41 -oder 45 Prozent - verabschiedet wurden. Schmidt wird in seinen Ansichten von dem Konservativen Patrick McGuigan unterstützt, der als Redakteur des von der Free Congress Foundation herrausgegebenen Family, Law and Democracy Report die Initiativen in den achtziger Jahren beobachtet hat. "Die Mechanismen der Basisdemokraatie", so McGuigan, "sind ideologisch neutral und eignen sich uneingeschränkt für die Beeinflussung und Nutzung aller - oder durch alle." Wenn die allgemeine Annahme, die Initiative sei ideologisch entweder konservativ oder liberal eingefärbt, der eingehenden Überprüfung der Tatsachen nicht standhält, dann auch nicht andere Behauptungen von Befürwortern oder Gegnern, die ihren Standpunkt in der anhaltenden Debatte über Basisdemokratie untermauern. Befürworter erklären zum Beispiel, Initiativen und Volksabstimmungen erhöhten die Wählerbeteiligung, indem sie die öffentliche Debatte über bestimmte Themen stimulieren und der Öffentlichkeit eine direkte Rolle bei ihrer Entscheidung zuweisen. Aber der Politologe Thomas E. Cronin vom Colorado College, im allgemeinen ein Befürworter des Einsatzes der Initiativen, gibt in seiner jüngsten Untersuchung Direct Democracy zu, alle Tatsachen sprächen dafür, daß die Wählerbeteiligung im allgemeinen bei der Abstimmung über bestimmte Themen niedriger ist als bei einer Abstimmung über Kandidaten bei derselben Wahl. Andererseits zeigen auch die Argumente der Gegner Schwächen. Zum Beispiel bezeichnen sie die Initiative als zu oft benutzte Taktik, ihrer Meinung nach ist es zu leicht, Maßnahmen in einen Wahlgang einzubringen, so daß die Wähler zu bereitwillig den einmal eingebrachten Maßnahmen zustimmen. Die Gegner weisen jedoch darauf hin, daß der Prozeß der Initiativen sogar bei sehr häufigem Einsatz insgesamt ein relativ seltenes rechtliches Mittel ist, die meisten Bestrebungen zur Vorlage von Initiativen bei der Wahl scheitern und Wähler etwa die Hälfte oder mehr der zur Wahl stehenden Initiativen ablehnen. In den letzten Jahren haben die Gegner einen neuen - angesichts der Geschichte der Basisdemokratie paradoxen - Kritikpunkt vorgebracht. Ihnen zufolge dominieren Eigeninteressen den Prozeß der Initiativen, weil sie ihre hohen finanziellen Mittel einsetzen, um Medienkampagnen zu starten, die einer populären Seite 2 Idee bis zum Wahltag den Garaus machen können. Beispiele dazu liefern zwei erfolglose Initiativen in Kalifornien, die dem Juraprofessor Daniel Lowenstein von der University of California at Los Angeles (UCLA) zufolge durch "einseitige Ausgaben" von Gegnern aus der Industrie geprägt wurden: eine Anti-RaucherMaßnahme von 1978 und die 'Tax Big Oil"-Kampagne 1980. Befürworter der Initiativen verweisen jedoch auf zwei aktuellere Beispiele aus Kalifornien - den Erfolg einer Tabaksteuermaßnahme im Jahr 1986 und die Verabschiedung von Antrag 103, der Senkung der Kraftfahrzeugversicherung 1988 - als Beweis dafür, daß Initiativen wohlfinanzierten Kampagnen der Industrie Widerstand entgegensetzen können und manchmal die einzige Möglichkeit bieten, starre Lobbys der Industrie zu besiegen. Diese nüchternen Debatten finden vor dem Hintergrund einer anhaltenden Spaltung über den Einsatz der Initiativen statt, einer Spaltung über die Teilnahme oder Nichtteilnahme zwischen denjenigen, die Zugang zur konventionellen Rechtsprechung und denjenigen, die keinen haben - ungeachtet der politischen Ideologie. Der liberale Schmidt und der konservative McGuigan können zum Beispiel beide den Prozeß der Initiativen unterstützen. Für Schmidt sind die Initiativen "eine seltene und wertvolle Blume der Demokratie", ein System, das weder von rechts, links oder von Eigeninteressen kontrolliert wird sondern von den Menschen." Für McGuigan zeigen Maßnahmen wie der Antrag 13 - die Steuerreform -, wie die Initiative "der Mehrheit hart arbeitender, engagierter steuerzahlender Bürger" Hoffnung gibt, wie sie mehr von ihrem Geld behalten können, während Initiativen über soziale Belange den Bürgern gestatten, traditionelle Werte zu bekräftigen, die von der politischen Elite allzuoft ignoriert werden. Für viele Gesetzgeber, etablierte Lobbyisten und manche Politologen hat dieser angebliche Vorteil der initiative eine beunruhigende Kehrseite. Sie erkennen einen immanenten Trend zu Polarisierung, Konfrontation und alarmierendem Protest, eine Abwendung von Kompromiß, Verständigung und fein abgestimmter Ausarbeitung der Gesetze. "Es ist eine schlechte Art, Gesetze zu schreiben", so der Professor für Politologie an der Brigham Young University in Provo (Utah), David Magelby, dessen Buch von 1984 Direct Legislation die umfassendste Studie zur Basisdemokratie aus einem skeptischen Blickwinkel ist. John Knox, ein ehemaliger Abgeordneter aus Kalifornien, der versuchte, das Verfahren der Gesetzesinitiativen im Bundesstaat einzuschränken, stimmt dem zu. "Meines Erachtens sind die meisten Institutionen auf der rechten und linken Seite des politischen Spektrum bedroht", erklärte er 1984 in einem Interview, als er einen erneuten und letztlich erfolglosen Versuch zur Überarbeitung des Verfahrens der Gesetzesinitiativen in Kalifornien unternahm. "Es ist wie ein Schuß, der nach hinten losgehen kann. Jede Gruppe kann angegriffen werden, von der ameAMERIKA DIENST 46 �rikanischen Bürgerrechtsbewegung bis zur Ölindustrie. Es ist einfach keine gute Art und Weise, Gesetze zu verfassen." Für Befürworter der Basisdemokratie sind jedoch die Initiative und das Referendum unabdingbare Sicherheitsventile für nichtrepräsentative und indifferente gesetzgebende Körperschaften. Sie vertreten die Auffassung, Basisdemokratie biete ein Gegenmittel für das sich aus der Dominanz des politischen Prozesses durch organisierte Interessengruppen ergebende Gefühl der Machtlosigkeit und Entfremdung der Wähler. "In einem Zeitalter, in dem politisches Handeln zunehmend durch Finanzierungskampagnen großen Stils und 30 Sekunden dauernde Fernsehwerbung beherrscht wird,", schreibt Schmidt, "sind Kampagnen für Gesetzesinitiativen ein Bereich der Politik, in dem die Vorstöße des Normalbürgers noch etwas verändern können." Für Bürgerinitiativen bietet die Initiative das, was gelegentlich als einzig gangbarer Weg zur Überwindung starrer Opposition durch Interessengruppen und die vorherrschenden politischen Kräfte erscheint. Kritiker der Initiative wissen für gewöhnlich einige ihrer vermeintlichen Vorteile zu würdigen und nehmen davon Abstand, die Abschaffung des Verfahrens zu fordern. Ihnen zufolge übertreiben die Befürworter jedoch seine Vorteile, und in einem umfassenderen Kontext bringen sie das Argument vor, das System sei grundsätzlich sowohl in der Theorie als auch in der Praxis schlechter als die repräsentative Demokratie. "Wir haben vor 200 Jahren die Entscheidung getroffen, welche Art der Regierung wir wollen", erklärt Alan Karcher, ein ehemaliger Anführer der Demokraten im Parlament von New Jersey, der in diesem Bundesstaat den Kampf, gegen die Einführung der Initiative im Jahr 1986 erfolgreich führte. "Wir wollten nicht dem Modell der Französischen Revolution folgen. Wir wollten eine strukturierte, institutionell verankerte repräsentative Demokratie, in der der Wille des Volkes durch Vertreter kanalisiert wurde." Ein Vorteil des Gesetzgebungsverfahrens, argumentieren die Kritiker der Wahlurnen-Demokratie, ist die größere Menge der dem Gesetzgeber zur Verfügung stehenden Informationen. "Wir wählen Abgeordnete und Senatoren als unsere Vertreter weil wir als Einzelpersonen keinen Einblick in die Themen nehmen können, die Gesetze erfordern", stellte Robert T. Hall, der geschäftsführende Direktor der Bürgerrechtsgruppe "Common Cause" in West Virgina zur Begründung seiner Ablehnung der Gesetzesinitiative in seinem Bundesstaat fest. Gegner der Initiative erklären jedoch, das Gesetzgebungsverfahren habe einen größeren Vorteil als nur die Bereitstellung von mehr Information. Bei einer Initiative können die Wähler nur Ja oder Nein ankreuzen. Bei der Gesetzgebung können und müssen AMERIKA DIENST 46 Kompromisse zwischen konkurrierenden Interessen erarbeitet werden. Institutionen können Kompromisse erfordern, nicht nur um bessere Gesetze zu machen, argumentieren die Gegner der Initiative, sie können auch Minderheiten schützen. Julian Eule, Juraprofessor an der UCLA, verweist darauf, daß die Begründer der amerikanischen Verfassung aus Mißtrauen gegenüber der Herrschaft des Volkes ein System der gegenseitigen Kontrolle und gemeinsamen Verantwortung von Kongreß und Regierung als Schutz vor einer überwältigenden Mehrheit geschaffen haben. Zwei der wichtigsten Strukturelemente der Verfasser ein Zweikammernsystem und das Veto der Exekutive - sind im Verfahren der Gesetzesinitiativen nicht enthalten, und Eule zufolge wurde das dritte - richterliche Nachprüfung - sowohl von den Gerichten der Bundesstaaten als auch den Bundesgerichten bei der rechtlichen Infragesstellung von Initiativen zu vorsichtig ausgeübt. Weit von der Förderung von Kompromissen entfernt, hat das Verfahren der Gesetzesintitiativen in der entscheidenden Entwurfsphase eine eingebaute Tendenz zur Polarisierung. Die organisatorische Notwendigkeit der Sammlung von Unterschriften und Aufbringung von Mitteln bedingt ehrgeizige Vorschläge, die leicht übermittelt werden können und verlockend sind, wie die Steuerbegrenzungen in der Gesetzesvorlage 2 von Massachusetts oder die 20prozentige Senkung der Kraftfahrzeugversicherung in Vorlage 103 des Bundesstaates Kalifornien. Wie Magelby feststellt, hegen darüber hinaus Interessengruppen, die nur ein Thema vertreten "häufig den Wunsch, eine 'eindeutige' Abstimmung zu ihrem Statut oder Verfassungszusatz zu erhalten. Diese Gruppen, und häufig auch ihre Gegner, sind nicht so besorgt über die Auswirkungen auf den Regierungsprozeß wie darüber, ihren Willen zu dem Thema durchzusetzen." Trotz der Kritik und der gescheiterten Erwartungen im Hinblick auf das Verfahren der Gesetzesinitiativen belegen öffentliche Meinungsumfragen, daß sich die Basisdemokratie national breiter Unterstützung durch die Öffentlichkeit erfreut, sogar in Bundesstaaten wie Kalifornien, wo sie häufig Kontroversen auslöst. Eine von Cambridge Survey Research 1977 durchgeführte Umfrage ergab, daß 57 Prozent eine Verfassungsänderung zugunsten einer nationalen Gesetzesinitiative befürworten und nur 25 Prozent dagegen sind. Eine 1987 für Thomas Cronins Buch bei Gallup in Auftrag gegebene Untersuchung kam zu dem Schluß, daß zwei Drittel der 1.009 befragten Personen die Auffassung vertraten, die Wähler sollten zu einigen staatlichen und kommunalen Gesetzen direkt abstimmen können. Eine von "Common Cause" und dem Institut für Politik und Staatsrecht der University of Southern California durchgeführte Umfrage belegte im Jahr 1985, daß 71 Prozent der Befragten gegen die Abschaffung des Initiativensystems waren. Seite 3 �Aufgrund der breiten öffentlichen Unterstützung hat sich die Basisdemokratie als außerordentlich dauerhaft in den Staaten erwiesen, in denen sie in die Praxis umgesetzt wurde. Kein Staat hat die Initiative je aufgegeben, nachdem sie einmal verabschiedet war, und Bestrebungen zur Verschärfung der Verfahren scheitern häufig angesichts des triftigen Arguments, man nehme dem Volk sein Recht zur Selbstregierung. "Einige Gesetzgeber fürchten, eine Stimme gegen die Änderung des Verfahrens der Gesetzesinitiativen würde als Abstimmung gegen das Verfahren an sich angesehen", erklärt Margaret Herman, Rechtsberaterin der kalifornischen Liga weiblicher Wähler, die in den vergangenen 5 Jahren erfolglos ein Gesetz zur Reform der Initiative durchzusetzen versuchte. Magelby verweist hingegen auf die Erkenntnisse einiger Meinungsumfragen, die gemischte Gefühle der Öffentlichkeit bezüglich der Anwendung der Initiative belegen. Als die Gesetzgeber von New Jersey beispielsweise Ende der siebziger Jahre ein Gesetz zur Schaffung einer Initiative erwogen, kam eine vom Eagleton Institute of Politics an der Rutgers University zu dem Schluß, daß 57 Prozent der Befragten keine Meinung dazu hatten, ob die Initiative eine gute Idee sei. Laut Magelby war noch wichtiger, daß der Meinungsumfrage zufolge ungefähr zwei Drittel der Befragten einigen der wichtigsten von den Kritikern der Basisdemokratie vorgebrachten Argumente zustimmten: Die Aufgabe der Gesetzgebung sollte den gewählten Vertretern überlassen bleiben, viele Wähler seien nicht in der Lage, eine fundierte Wahlentscheidung zu treffen, zahlreiche Themen seien zu kompliziert für eine. einfache Abstimmung mit Ja oder Nein, und besondere Interessen würden durch das Initiatiwerfahren an Macht gewinnen, indem mehr Geld ausgegeben würde. In ähnlichem Tenor stellt Magelby fest, von dem kalifornischen Meinungsforscher Mervin Field durchgeführte Untersuchungen belegten, daß zwei Drittel der Befragten der Überzeugung waren, gewählte Vertreter seien besser als die Wähler zur Entscheidung außerordentlich schwieriger technischer oder rechtspolitischer Fragen geeignet. Zweifel über die Entstehung der Initiative veranlassen viele Studenten und Beobachter des Verfahrens zum Ruf nach Reformen. Trotz ihrer unterschiedlichen Perspektive haben beispielsweise sowohl Magelby als auch Cronin Listen von Vorschlägen, die ihres Erachtens das Initiativverfahren verbessern würden. In Kalifornien haben sich "Common Cause" und die Liga der weiblichen Wähler zusammengeschlossen, um Reformvorschläge für die Initiative zu unterstützen, und Zeitungskolumnisten und Verfasser von Leitartikeln befürworten dieses Ziel regelmäßig in Wahlkampfzeiten. Seite 4 Einige Reformen können nur als Kesselflickerei bezeichnet werden: zum Beispiel Verschärfung der Unterzeichungsverfahren, um die Zahl der Initiativen zu verringern oder Begrenzung der Wahlthemen auf allgemeine Wahlen, bei denen die Wahlbeteiligung normalerweise höher ist und wahrscheinlich weniger verzerrt wird als bei den Vorwahlen. Aber alle vorgeschlagenen Reformen - selbst diese - fordern Kritik heraus. Andere Reformvorschläge haben zum Ziel, dem Einfluß entgegenzuwirken, den besondere Interessen über das Initiatiwerfahren erlangt haben. Die Zunahme bezahlter Unterschriftensammler hat einige Bundesstaaten einschließlich Colorado veranlaßt, ihren Einsatz zu verbieten. Im Jahr 1988 brachte das Oberste Bundesgericht jedoch ein Gesetz des Staates Colorado als verfassungswidrig zu Fall. Lowenstein von UCLA war Mitverfasser einer unlängst veröffentlichten Untersuchung, die jene Entscheidung scharf kritisierte und einen Altemativvorschlag unterbreitete, demzufolge von Freiwilligen gesammelte Unterschriften einen erheblichen Bonus erhalten sollten. Er gibt jedoch zu, daß dieser Vorschlag den Abgeordneten nur schwer schmackhaft gemacht werden kann, da er als "zu trickreich" erscheint. Ein zweiter Weg, um den Einfluß von Sonderinteressen auf Abstimmungen über Einzelanliegen durch Beitrags- oder Ausgabenbegrenzung zu verringern, könnte ebenfalls an Verfassungsgrundsätzen scheitern. Ohne Beitrags- oder Ausgabenbegrenzung bestünde eine alternative Methode zur Verringerung der Auswirkungen einseitiger Ausgaben bei solchen Abstimmungen darin, öffentliche Gelder für solche Kampagnen zur Verfügung zu stellen. Der Politologe Austin Ranney von der University of California in Berkeley ist der Meinung, die Abwesenheit von klaren Parteilinien, die für gewöhnlich dem Wähler Orientierung geb9n, akzentuiere die Bedeutung, die der ausreichenden Informierung des Wählers bei Abstimmungen über Einzelfragen von beiden Seiten zukomme. Unter Berufung auf dieses Argument unterstützt Cronin den von Ranney ins Spiel gebrachten Gedanken, bei einer solchen Kampagne einer Seite begrenzte öffentliche Unterstützung - einen Grundstock - zukommen zu lassen, wenn die andere Seite mehr als einen festgesetzten Betrag aufbringt. Eine weitere Kategorie vorgeschlagener Reformen konzentriert sich auf strukturelle Veränderungen beim Initiatiwerfahren. Diese Vorschläge sind nicht darauf ausgerichtet, den Zugang zur Abstimmung zu begrenzen oder Ungleichgewichte zu beheben sondern da- AMERIKA DIENST 46 �rauf, bei der Vorbereitung einer Initiative für die Abstimmung einen Diskussionsprozeß zu fördern oder vorzuschreiben. Was auch immer die Argumente für die Überarbeitung des Initiativprozesses sein mögen, die politischen Hindernisse für die Verabschiedung solcher Veränderungen bleiben bestehen. Und genau dies könnte ein Grund für den offenkundigen Anstieg von Klagen - vor der Verabschiedung und in einigen Fällen auch schon vor der Abstimmung - gegen Initiativen im vergangenen Jahrzehnt sein. In gewissem Sinne ist die Debatte über Initiativen juristisch und politisch in eine Sackgasse geraten. Kritiker des Prozesses sind politisch nicht stark genug, um ihn zu beschneiden, aber seine Befürworter haben keine Erfolge verzeichnet, seit sich Wyoming und Florida im Jahr 1968 den Reihen der Staaten angeschlossen haben, die Initiativen vorsehen. In den vergangenen zwei Jahrzehnten haben mindestens 20 Staaten ohne die Möglichkeit der Initiative Gesetze in Erwägung gezogen, um Sonderabstimmungen zuzulassen, aber politische Trägheit, Opposition in den Parteien und Mangel an Interesse der Öffentlichkeit zusammengenommen haben diesen Vorschlägen den Garaus gemacht. Wähler in zwei Staaten haben vom Parlament unterbreitete Vorschläge zur Einführung der Initiative nur knapp abgewiesen: In Minnesota im Jahr 1980 und Rhode Island im Jahr 1986. Die Möglichkeit der nationalen Initiative liegt in noch weiterer Ferne. Das Thema wurde bei Anhörungen des Kongresses im Jahr 1977 zur Sprache gebracht, aber Gesetzentwürfe dazu haben keine Fortschritte gemacht. Aus einem relativ desinteressierten Blickwinkel konstatiert Cronin, daß der Initiativprozeß funktioniert hat - und er hat "auf Staats- und Gemeindeebene besser funktioniert als die meisten sich bewu ßt sind". Aber wo die Befürworter der Basisdemokratie den Vorteil erkennen, daß neue Teilnehmer in das politische System einbezogen werden, sehen die Kritiker eine Abzweigung politischer Energien und Ressourcen von bevorzugten politischen Prozessen. Was Praktiker des Initiativprozesses als Instrument für politische Durchbrüche und Volksherrschaft betrachten, wird von den Kritikern als verselbständigter Impuls für Mehrheitshysterie und Gesetzgebung angesehen, die sich nicht um Einzelheiten schert. Einzelinitiativen sorgen femer noch Jahre nach ihrer Annahme oder Verwerfung für hitzige Debatten. Selbst die schärfsten Kritiker der Initiative würden sich jedoch dem Schluß Cronins nicht verschließen, wonach die Mechanismen der Basisdemokratje 'Von Dauer sind", und zumindest einige Befürworter würden seiner Forderung nach zusätzlichen Sicherungen bei diesem Prozeß applaudieren. Bei eingehender Prüfung weist die Initiative zwar schwerwiegende Mängel auf, aber AMERIKA DIENST 46 das gleiche gilt für das Gesetzgebungsverfahren und konventionelle Wahlen. Möglicherweise lassen sich einige dieser Mängel beheben, aber ob mit oder ohne Mängel, wo die Initiative zugelassen ist, stellt sie eine Grundtatsache des amerikanischen politischen Lebens dar, die von gewählten Vertretern, Interessengruppen und Wählern insgesamt nicht außer acht gelassen werden kann. Die Terminologie der Basisdemokratie Direct Initiative (Direkte Initiative) - Verfügungen oder Verfassungsänderungen werden durch Petition vorgeschlagen und mit einer ausreichenden Zahl von Unterschriften dem Wähler unmittelbar zur Zustimmung oder Ablehnung vorgelegt. Die Legislative spielt dabei keine Rolle. Indirect Initiative (Indirekte Initiative) - Verfügungen werden durch Petition vorgeschlagen, dann jedoch dem Parlament unterbreitet. Falls das Parlament nach einer bestimmten Frist die Verfügung nicht verabschiedet oder so verändert hat, daß sie für deren Verfechter nicht mehr annehmbar ist, können diese weitere Unterschriften sammeln und den ursprünglichen Vorschlag dem Wähler zur- Abstimmung vorlegen. In 23 Staaten sowie dem District of Columbia (Territorium der Bundeshauptstadt Washington) sind die direkte oder indirekte Initiative zulässig. Populär Referendum (Volksbegehren) - Wähler können Unterschriften sammeln, um zu fordern, daß bestimmte von der Legislative verabschiedete Gesetze allen Wählern zur Abstimmung vorgelegt werden. Dieses Volksbegehren ist in 25 Staaten sowie dem District of Columbia zulässig. Für gewöhnlich gelangen einzelne Gesetzesvorhaben nicht durch Volksbegehren zur allgemeinen Abstimmung. Statt dessen werden sie durch Beschluß der Legislative dem Volk zur Abstimmung vorgelegt. Zahlreiche Verpflichtungsgesetze (einen Bundesstaat oder Gemeinden betreffend) sowie Veränderungen von ursprünglich durch Initiativen eingeführten Verfügungen erfordern die Zustimmung der Wähler. Alle Staaten außer Delaware erfordern die Zustimmung der Wähler zu Verfassungsänderungen. Recall (Abberufung) - Wähler können Unterschriften sammeln, um einen Amtsträger abzulösen oder zu entlassen, für gewöhnlich in einer Sonderabstimmung. Petitionen für eine Abberufung erfordern normalerweise mehr Unterschriften als eine Initiative oder ein Volksbegehren. Gesetze zur Abberufung von Staatsvertretern bestehen in 15 Staaten und dem District of Columbia, während 36 Staaten die Abberufung von Gemeindevertretern gestatten. Das Verfahren wird auf Staatsebene äußerst selten angewendet. Seite 5 �DROGEN 20. November 1991 MARTINEZ DRÄNGT EUROPA ZU KAMPAGNE GEGEN DROGENMISSBRAUCH Verabschiedung europaweiter Kontrollen gefordert LONDON - (AD) - Obwohl Drogenbekämpfungsmaßnahmen nicht immer populär sind, forciert der Drogenbeauftragte der US-Regierung, Bob Martinez, die westeuropäischen Staats- und Regierungschefs zum Handeln auf, bevor diese Länder sich mit einer ausgewachsenen Drogenepidemie konfrontiert sehen. "Wir wollen es den Drogenhändlern schwer machen, ihre Profite zu behalten. Dies bedeutet Kontrollen bei Geldwäsche und die Beschlagnahmung von Vermögen", erklärte Martinez in einem Interview, während er im Auftrag des Präsidenten vom 15. bis 26. November 1991 eine Reise in sechs europäische Länder antrat. Auch die Vereinigten Staaten drängen auf europaweite Kontrollen beim Verkauf von Chemikalien, die zur Herstellung von Kokain und Heroin verwendet werden können, auf Präventionsprogramme gegen Drogenmißbrauch, zunehmende Bestrebungen zur Unterbindung des Nachschubs sowie Unterstützung bei der Bereitstellung alternativer Wirtschaftsprogramme in Drogenerzeugerländern, fügte Martinez hinau. Er räumte ein, daß einige Drogenbekämpfungsinitiativen wie die Bekanntgabe von Geldtransfers und chemische Kontrollen politisch nicht immer populär sind. Martinez verwies jedoch darauf, daß die öffentliche Unterstützung für Strafverfolgungsmaßnahmen und Präventionsinintiativen während seiner Amtszeit als Bürgermeister von Tampa (Florida) und in den achtziger Jahren als Gouverneur von Florida mit Verschärfung des Drogenproblems drastisch anstieg. Sein Interesse an diesem Problem wurde 1979 geweckt, als er als neu gewählter Bürgermeister von Tampa 10- bis 12jährige Kinder auf den Straßen in der Nähe öffentlicher Wohnsiedlungen mit brandneuen Mopeds herumlungern sah. "Die Polizei erzählte mir, die Drogenhändler heuerten diese Kinder an", so Martinez. Die Kinder bekamen Mopeds und rund 50 Dollar am Tag, um nach neuen Opfern Ausschau zu halten, "und wenn sie es nicht richtig machten, nahmen ihnen die Drogenhändler die Mopeds weg." AMERIKA DIENST 46 Bedauerlicherweise stieg der Drogenkonsum Martinez zufolge drastisch an, aber die Öffentlichkeit interessierte sich kaum für das Problem oder verschloß die Augen davor. Als Martinez 1987 Gouverneur wurde, begann sich das Verhalten zu ändern, "aber bis dahin hatte der Drogenkonsum in Florida epidemische Ausmaße erreicht." Martinez leitete ein breites Spektrum von Drogenbekämpfungsprogrammen ein wie den Einsatz der Nationalgarde in Zusammenarbeit mit dem amerikanischen Zoll bei der Inspektion von Containerladungen, Aufstockung der Zahl von Polizeibeamten, Labors und Zellen sowie die Bereitstellung staatlicher Mittel zum Abbau der Nachfrage in Schulen und am Arbeitsplatz. "Wir haben erkannt, daß es ungeachtet der Nationalität oder politischen Lage einen Zeitraum des Verleugnens gibt, den jeder durchläuft," erklärte Martinez und bezog sich damit auf das Leugnen des Drogenproblems. "Ich verstehe, daß man in der Politik viele Dinge tun kann, bevor man ein Krisenstadium erreicht...," fügte er hinzu. "Aber das mindeste, was wir meiner Ansicht nach tun können, ist, unsere Erfahrungen zu vermitteln." Martinez wird in Großbritannien, Deutschland, Belgien, Frankreich, Italien und Spanien mit Regierungsvertretern, Geschäftsleuten, Drogenexperten und Polizeibeamten zusammentreffen. Er verwies darauf, daß bereits viel getan wird, einschließlich der Hilfe für die Andenstaaten Bolivien, Kolumbien und Peru. "Einigen von ihnen wollen wir Seite 1 �danken", erklärte er. "Manche dieser Länder haben "Ich habe Berichte gesehen, denen zufolge Crack jetzt bereits Geld investiert, und ihre Beamten reisen in die Einzug in einigen Städten Europas hält, wo die Drogenkonsumenten und -händler bisher nicht darauf Regionen, um sich dort ein Bild zu verschaffen." vorbereitet waren. Jetzt sind sie gewappnet," erklärt Martinez betonte jedoch, "es gibt ungeheure Bestre- Martinez. bungen der Kokain-Kartelle zum Vertrieb ihres Produkts in Europa ... Sie sind sehr klug, finanziell gut In den siebziger Jahren haben Martinez zufolge die ausgestattet, und sie setzen die beste Technologie Menschen in den Vereinigten Staaten nicht auf die ein. Ich bin nicht sicher, ob es manche westlichen Warnungen der Polizei gehört, Drogenhandel und Länder mit ihnen aufnehmen können." Gewalt würden zunehmen. "Meiner Meinung nach ist dies ein Grund, warum Drogen in den Vereinigten Für die Vereinigten Staaten "ist der Umgang mit den Staaten so gut Fuß fassen konnten, und heute müssen kolumbianischen Kartellen schwierig genug", erklärte wir so viel Geld und Mühe zur Eindämmung des er, "auch mit den 11,7 Milliarden Dollar, die ausgege- Drogenkonsums investieren." ben werden" um ihren illegalen Handel zu durchkreuzen. "Wenn der Import von Kokain nach Europa nur die Frage einiger Jahre war", fügte er hinzu, "und wenn Diese Zahl fordert Präsident Bush für die Drogenbe- man die Zahlen betrachtet, steigen sie eher als daß sie kämpfung im Haushaltsjahr 1992. Der Antrag wurde fallen, dann kann es noch einige Jahre dauern, bis sich vom Amt für nationale Drogenbekämpfungspolitik - die vollen Auswirkungen dort zeigen." das Martinez leitet - in Zusammenarbeit mit anderen Bundesbehörden erarbeitet. * * Seite 2 * * AMERIKA DIENST 46 � Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Title A name given to the resource Dokumente Digitalisat Umwandlung eines physischen Dokumentes in ein digitales Medium. Dublin Core The Dublin Core metadata element set is common to all Omeka records, including items, files, and collections. For more information see, http://dublincore.org/documents/dces/. Date A point or period of time associated with an event in the lifecycle of the resource 20.11.1991 Type The nature or genre of the resource Digitalisat Creator An entity primarily responsible for making the resource Herausgeben U.S. Information <br />Service Embassy of the United States of America Title A name given to the resource Amerikadienst 20.11.1991 Description An account of the resource <strong>1. Vereinte Nationen</strong><br />Pickering sieht neue Art von Weltkonflikten voraus<br /><em>Rede über die Rolle der Vereinten Nationen</em><br /><br /><strong>2. Wahlen 1992</strong><br />Initiativen: gute Demokratie oder schlechte Gesetzgebung?<br /><em>von Kenneth Jost</em><br /><br /><strong>3. Drogen</strong><br />Martinez drängt Europa zu Kampagne gegen Drogenmissbrauch<br /><em>Verabschiedung europaweiter Kontrollen gefordert</em>